Preporuke GONGa

[Ovaj tekst pisan je početkom 2013. godine. U studenom 2013. godine GONG je (zajedno sa sindikatima i nekim nevladinim organizacijama) izdao novi prijedlog koje se bitno razlikuje od onog analiziranog u ovom dokumentu. Analizu tog prijedloga pročitajte ovdje, a ovaj tekst ostavljamo online iz arhivskih razloga.]

U Hrvatskoj postoji nedvosmisleni koncenzus oko toga da je referendumska legislativa manjkava i da ju je potrebno mijenjati. Do sada je predstavljeno nekoliko prijedloga za izmjenu referendumske legislative, a ovdje analiziramo najbitniji od tih prijedloga. U ovoj analizi fokusiramo se samo na državni referendum.

GONG je trenutno najrelevantnija udruga koja se bavi (između ostalog i) pitanjem referenduma u Hrvatskoj. Njihova pozicija o referendumu dana je u tekstu “Analiza referenduma u Hrvatskoj u odnosu na europske standarde” (veljača 2012., autori Irena Pereša i Dragan Zelić), u zadnjem poglavlju – “Preporuke”. Ovo je naša analiza tog poglavlja.

Uvod

Dokument “Analiza referenduma u Hrvatskoj u odnosu na europske standarde” jest komparativna analiza referendumske legislative u Hrvatskoj i u četiri članice EU: Italije, Danske, Slovenije i Poljske. Ove zemlje izabrane su po kriteriju raznolikosti, kako bi se pokrile “dvije nove i dvije stare članice, dvije male i dvije velike zemlje, dvije nama susjedne i dvije geografski udaljene zemlje, od kojih svaka ima specifično uređeno pitanje referenduma”.

Bitno je napomenuti da ovo nije komparativna analiza svih zemalja u EU. Takva analiza, koliko nam je poznato, ne postoji. Dokument najbliži takvoj analizi jest sažetak upitnika o nacionalnom referendumu koji je pripremila Venecijanska komisija.

Na temelju analize iznesene u ovom GONGovom dokumentu, na kraju istog donosi se osam preporuka vezanih uz državni referendum.

1. preporuka: zabranjena pitanja

“Propisati pitanja o kojima se ne može odlučivati na referendumu. U tom smislu bilo bi potrebno propisati da se pitanja ljudskih prava, poreznih davanja, državnog proračuna i ratifikacije međunarodnih ugovora ne mogu postavljati kao referendumsko pitanje.”

Podsjetimo, prema trenutnoj legislativi na referendumu se može odlučivati o bilo kojem pitanju iz djelokruga Sabora. Slažemo se s GONGovom pozicijom da je potrebno uvesti neka ograničenja, no smatramo da je GONGov prijedlog a) uvelike prerestriktivan i b) ostavlja mogućnost manipulacije.

Tijekom 2013. godine smo se uvjerili da su političke elite (premijer, vodeći ljudi vladajuće stranke, predsjednik saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav) pri tumačenju Ustava izrazito zlonamjerno nastrojene, do te mjere da su Ustavni sud i vodeći profesori ustavnog prava u RH bili prisiljeni aktivno se uključiti u političke procese kako bi spriječili falsificiranje Ustava. Stoga smatramo da je pri postavljanju ograničenja na referendumsko pitanje potrebno biti eksplicitan i jasan, kako se spriječilo zlonamjerno opstruiranje referendumskog procesa.

1.1 pitanja ljudskih prava

Ovako postavljeno ograničenje je iznimno široko, pokriva velik broj pitanja i ostavlja mogućnost manipulacije. U Hrvatskoj pravnoj praksi ne postoji odgovor na pitanje “Što je sve ljudsko pravo?”, tako da je lako moguće da se neka od zainteresiranih strana odluči na tumačenje da je više-manje svako pitanje koje bi moglo biti postavljeno na referendumu u biti pitanje ljudskih prava.

Ovom restrikcijom se, također, ne razlikuje oduzimanje ljudskih prava od dobivanja ljudskih prava, čime se onemogućava da se na referendumu dodjeli ljudsko pravo koje je do sada nije postojalo (povijesni primjeri: građanska prava crnaca, pravo glasa za žene; suvremeni primjeri: posjedovanje lakih droga, brak istospolnih parova).

Smatramo da je neophodno da se: a) ograniči samo oduzimanje ljudskih prava, te da se b) eksplicitno popišu ljudska prava (primjerice kao u članku 14. Ustava).

1.2 pitanja poreznih davanja, državnog proračuna

Smatramo da je ovako postavljeno ograničenje preširoko, slično kao i po pitanju ljudskih prava. Skoro svako pitanje moguće je dovesti u vezu sa poreznim davanjima i državnim proračunom te se ostavlja širom otvoren prostor za manipulacije. Iz GONGove analize nije jasno zašto bi se pitanjima poreznih davanja i državnog proračuna trebala posvetiti posebna pažnja (za razliku od drugih pitanja koja ozbiljno narušavaju političku stabilnost, kao što su primjerice pitanje državnih granica ili nepovjerenja vladi).

Smatramo da je ovo ograničenje štetno i da je od njega neophodno odustati.

1.3 pitanja ratifikacije međunarodnih ugovora

Iz GONGove analize nije jasno zašto smatraju da je potrebno ograničiti pitanje ratifikacije međunarodnih ugovora, osobito jer je upravo GONG sudjelovao u kampanji “NATO na referendum” 2007. godine, kada su se zalagali da se pitanje pristupanja Republike Hrvatske NATOu postavi na referendumu. Tada je GONG koristio argumentaciju da je ovo pitanje od iznimne važnosti za RH i da ga je stoga potrebno postaviti na referendumu. Slažemo se sa ovom pozicijom GONGa iz 2007. i ne vidimo argumente zbog kojih su promijenili poziciju.

Smatramo da je ovo ograničenje štetno i da je od njega neophodno odustati.

2. preporuka: broj potpisa

“Smanjiti broj potrebnih potpisa za pokretanje državnog referenduma. Jedan od prijedloga može biti s 10% potpisa birača na 5%[*], u aktualnoj situaciji nerealnog broja birača u popisima birača.”

Valja primijetiti da kod broja 5% GONG dodaje fusnotu koja glasi “Za usporedbu broja potpisa – Europska građanska inicijativa može se pokrenuti sa 0,2% potpisa biračkog tijela država EU-a; u Italiji 1% potpisa, u Poljskoj cca. 0,26%, u Sloveniji cca. 2% potpisa birača.” Iz ove fusnote vidljivo je da praksa u ostalim europskim zemljama preporuča 2 do 20 puta manji broj potpisa od onog koji preporuča GONG. U svjetlu ove fusnote nam nije jasno zašto se GONG odlučio za tako visok broj potpisa od 5%.

U našoj vlastitoj analizi pokazali smo da je broj od 5% u kontekstu Republike Hrvatske nedvosmisleno previsok. Stoga predlažemo broj potpisa od 2%, za koji smo u analizi pokazali da je prihvatljiv. Detaljnu analizu pogledajte ovdje.

3. preporuka: rok prikupljanja potpisa

“Produžiti rok prikupljanja potpisa. Jedan od prijedloga može biti na najmanje 2 mjeseca za državni, odnosno mjesec dana za lokalni referendum. Takav bi postotak i dalje ostao značajno viši u odnosu na postotke propisane u drugim analiziranim zemljama, ali ne bi djelovao obeshrabrujuće na inicijatore referenduma.”

Slažemo se da je neophodno produžiti rok za prikupljanje potpisa i u našoj vlastitoj analizi dolazimo do sličnih zaključaka. Produženje na 2 mjeseca, mada kraće od europske prakse, bi prema hrvatskim iskustvima trebalo biti sasvim dovoljno. Mi se u svojoj analizi nismo bavili lokalnim referendumima, ali ne vidimo zašto bi rok za lokalne referendume bio kraći nego za državni referendum.

4. preporuka: referendumsko zakonodavstvo

“Zakon bi trebao regulirati i sljedeća područja: promatranje referenduma, edukaciju birača, medijsko praćenje kampanje, transparentnost financiranja kampanje za referendum, glasanje birača s invaliditetom i birača koji nisu u mogućnosti pristupiti biračkom mjestu te glasanje izvan mjesta prebivališta na državnom referendumu.”

U potpunosti se slažemo da su potrebne korjenite promjene Zakona o referendumu.

5. preporuka: stupnjevanje pitanja

“Propisati različite uvjete za raspisivanje referenduma kojim se odlučuje o ustavnom pitanju i za onaj kojim se odlučuje o zakonskom pitanju.”

Načelno se slažemo da je dobra ideja da se propišu različiti uvjeti o ustavnim i zakonskim pitanjima, ali smatramo da ne treba pooštravati uvijete za ustavna pitanja iznad onih koje ovdje predlažemo, nego da eventualno treba ublažiti uvijete za zakonska pitanja.

6. preporuka: promjena referendumske odluke

“Osigurati da se odluka donesena na referendumu (posebno kada je isti pokrenut građanskom inicijativom) može promijeniti samo na referendumu ili najranije po isteku dvije godine od dana održavanja referenduma.”

Slažemo se da je potrebno spriječiti promjenu odluke donesene na referendumu. U našoj vlastitoj analizi iznosimo argumente zašto nije prihvatljivo da se Saboru omogući jednostavna promjena odluka donesenih na referendumu. U skladu sa našom analizom, smatramo da omogućavanje Saboru da promijeni odluku donesenu na referendumu nakon svega 2 godine nije prihvatljivo obzirom da banalizira institut referenduma. Preporučamo da se odluka donesena na referendumu može promijeniti samo na referendumu. Nadalje, smatramo da ukoliko je već neophodno dopustiti Saboru da mijenja odluke donesene na referendumu, da moratorij na takvu odluku Sabora bude barem dvije godine nakon prvih sljedećih parlamentarnih izbora. Nema smisla dopustiti da o odluci donesenoj na referendumu odlučuje isti saziv Sabora za čijeg mandata je ta odluka donesena.

7. preporuka: provjera ustavnosti

“Ustavni sud bi trebao, na zahtjev organizacijskog odbora, provjeriti je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom prije nego Organizacijski odbor krene s prikupljanjem potpisa za referendum kako bi se već na početku odredilo ima li referendum koji pokreću građani pravnu i ustavnu osnovu. Potrebno je odrediti i rok za provjeru ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja kako se ne bi blokiralo referendumsku inicijativu i odugovlačilo s njenim početkom.”

U potpunosti se slažemo sa ovom preporukom, uz dodatak da je organizacijski odbor obavezan zatražiti provjeru referendumskog pitanja nakon što već prikupi određeni broj potpisa (10% od ukupnog broja potrebnih potpisa unutar 50% ukupnog roka za prikupljanje), kako bi se spriječilo zasipavanje Ustavnog suda zahtjevima za provjerom pitanja koja nemaju izgleda za sakupljanje ukupnog broja potpisa.

8. preporuka: promjena teme referenduma

“Od trenutka zaprimanja građanske inicijative za raspisivanje referenduma, Sabor ne bi smio više mijenjati pravila u vezi provedbe referenduma niti mijenjati zakonske odredbe koje su predmet referendumskog pitanja.”

U potpunosti se slažemo sa ovom preporukom.

Zaključak

Preporuke koje GONG iznosi u svojem dokumentu “Analiza referenduma u Hrvatskoj u odnosu na europske standarde” kreću u dobrom smjeru, prema dostupnijem referendumu i uređenijoj referendumskoj legislativi, ali smatramo da su neke od preporuka neprihvatljive i da bi njihovo prihvaćanje uvelike degradiralo ionako lošu referendumsku legislativu.