Sindikalni/NGO prijedlog ustavnih promjena



Tijekom druge polovice 2013. godine Vlada Republike Hrvatske pripremala je ustavne promjenekoje uključuju i promjene referendumske legislative. U javnoj raspravi o ovoj temi sudjelovali su se i sindikati i druge udruge civilnog društva te su 13. studenog 2013. objavili dokument pod naslovom “Prijedlog ustavnih i zakonskih promjena za provedbu referenduma“. Prijedlozi izneseni u ovom dokumentu uzglavnom se (uz nekoliko bitnih iznimaka) ne razlikuju od prijedloga iznesenih u GONGovoj analizi iz veljače 2012. (koje smo analizirali ovdje).

Kao i u analizi prethodnog GONGovog dokumenta, i ovdje se osvrćemo samo na pitanje državnog referenduma.

1. Postupak prikupljanja potpisa

1.1 Broj potpisa

Kao i prethodni GONGovi prijedlozi, i ovaj dokument predlaže broj potpisa od 5% ili 200 tisuća potpisa birača. Kako smo već istaknuli u analizi prethodnog GONGovog dokumenta, broj od 5% je definitivno previsok za hrvatske uvjete, pa stoga predlažemo prag od 2%. Također, u svojoj analizi broja potpisa pokazali smo da je u hrvatskom kontekstu kontraproduktivno postavljati fiksnu brojku obzirom na kontinuirani pad broja stanovnika koji bi nas mogao dovesti u situaciju da zahtjevani broj potpisa opet postane nerealno visok.

1.2 Vremensko razdoblje prikupljanja

Predloženo razdoblje od 45 radnih dana se poklapa sa prethodnom preporukom GONGa (2 mjeseca) s kojom se slažemo. Smatramo da je propisivanje vremenskog razdoblja u radnim danima (osim što je nepotrebno kompliciranje) pomalo nepraktično obzirom da je do sada praksa bila da se potpisi sakupljaju i neradnim danima. Ovakvo definiranim vremenskim razdobljem otvara se mogućnost eventualnog stavljanja prigovora na potpise prikupljane neradnim danima, stoga smatramo da je jednostavnije, jasnije i praktičnije vremensko razdoblje definirati u ukupnom broju dana – 9 tjedana (ili 60 dana).

1.3 Mjesto (način) prikupljanja potpisa

Slažemo se da se lokacije za prikupljanje potpisa ne smiju vezati samo uz državne i lokalne institucije, ali smatramo da bi obvezivanje državnih i lokalnih institucija na sudjelovanje u procesu prikupljanja potpisa moglo pozitivno utjecati na broj prikupljenih potpisa, obzirom da bi se time omogućilo prikupljanje potpisa u sredinama koje imaju lokalnu instituciju, a u kojima inicijativa za prikupljanje potpisa nema svoje volontere.

Primjerice, otok Vis ima dvije općine – Vis i Komižu. Ukoliko neka inicijativa za prikupljanje potpisa ne bi uspjela okupiti dovoljno volontera za držanje barem jednog štanda za prikupljanje potpisa na Visu, bilo bi dobro da stanovnici otoka Visa imaju mogućnost prijedlog potpisati u općini. Time bi se omogućilo ravnopravno pravo sudjelovanja u procesu prikupljanja potpisa i manjim sredinama u kojima je, u pravilu, teže naći organizaciju koja bi okupila volontere i koordinirala prikupljanje potpisa.

Izneseni argument da korištenje službenika predstavlja trošak svakako stoji, stoga predlažemo da se službenici državnih i lokalnih institucija u procese prikupljanja uključe tek nakon što je već prikupljen određeni broj potpisa (npr, nakon što se prikupi 10% potrebnog broja potpisa i nakon što Ustavni sud potvrdi ustavnost pitanja, vidi točku 3). Bitno je napomenuti da državni službenici ne moraju imati zadaću provjere potpisa koji su prikupljeni u njihovoj instituciji. Oni mogu samo omogućiti da građanin dođe u instituciju i potpiše se, valjanost potpisa može provjeriti organizacijski odbor prije nego potpise pošalje državi na provjeru.

Dakle, smatramo da inicijativa koja prikuplja potpise svakako treba imati svoje volontere koji tijekom cijelog razdoblja prikupljanja potpisa vrše prikupljanje potpisa na za to predviđenim lokacijama, ali smatramo da bi po demokratski proces bilo korisno da se u prikupljanje potpisa (nakon što je određeni broj potpisa već prikupljen) ravnopravno uključe i državne i lokalne institucije.

Slažemo se sa prijedlogom da se prikupljanje potpisa na radim mjestima ograniči, no iz prethodno iznesene analize jasno je da se ne slažemo sa zabranom prikupljanja potpisa unutar javnih državnih i lokalnih institucija.

2. Ograničenja pitanja na referendumu

Ova točka bitno odstupa od GONGovih preporuka od godinu iz veljače 2012. Iako se neke od zamjerki na prethodnu preporuku ne odnose na sadašnji, uočavamo neke nove problematične točke.

U našoj vlastitoj analizi pokazali smo da je pri ograničavanju pitanja na referendumu potrebno zadržati se na pitanju smanjenja ljudskih prava i ne unositi dodatna ograničenja, obzirom da je pri odabiru izuzetih pitanja potrebno pažljivo odvagnuti između mogućnosti postavljanja štetnih pitanja i mogućnosti sabotaže od strane vladajućih struktura. Vladajuće strukture su u svim dosadašnjim primjerima narodne inicijative bile protiv održavanja referenduma te su na sve načine pokušavale održavati opstruiranje istog (sjetimo se Sanaderovog opstruiranja referenduma o NATOu, Kosoričinih manipulacija oko referenduma o ZORu i SDPovog truda da na sve načine zaustavi referendum o braku).

2.1 pitanja kojima se ugrožavaju najviše vrednote ustavnog poretka

GONG je prethodno predlagao ograničenje na pitanja ljudskih prava, dok ovdje analizirani prijedlog širi opseg pitanja o kojima se ne bi odlučivalo na referendumu, odnosno govori o ograničenju vezanom uz sve najviše vrednote ustavnog poretka. Već smo na prethodni GONGov prijedlog stavili zamjerku da je odviše široko postavljen, tako da smatramo da ovako postavljena, još mnogo šira ograničenja pitanja na referendumu ostavljaju još više prostora za manipulaciju vladajućih, a građanima bitno smanjuju mogućnost korištenja alata referenduma.

Primjerice, predloženi referendum o monetizaciji autocesta narušava pravo vlade da upravlja autocestama koje su u njenom vlasništvu, te se tako može shvatiti kao narušavanje “nepovredivosti vlasništva” koje se spominje u članku 3. Slažemo se da je ovo “maštovita” interpretacija članka 3., ali tijekom rasprava o referendumu o braku imali smo prilike čuti neke prilično maštovite interpretacije Ustava od strane predsjednika saborskog Odbora za Ustav.

2.2 pitanja kojima se ugrožava nacionalna sigurnost i obrana

Ne vidimo zašto je potrebno posebno ograničiti pitanja koja ugrožavaju nacionalnu sigurnost i obranu. Sabor, koji čine predstavnici naroda, ima mogućnost donošenja odluke koja ugrožava nacionalnu sigurnost te ne vidimo zašto bi na izborima izabrani predstavnici naroda bili oprezniji po pitanju nacionalne sigurnosti i odbrane od naroda samog. Osobito nije jasno zašto bi se pitanjima kojima se ugrožava nacionalna sigurnost i obrana trebala posvetiti posebna pažnja (za razliku od drugih pitanja koja ozbiljno narušavaju političku stabilnost, kao što su primjerice pitanje državnih granica ili nepovjerenja vladi).

2.3 pitanja koja se izravno odnose na proračun i poreze

U analizi prethodnog GONGovog prijedloga iznjeli smo mišljenje da je ograničavanje pitanja koja se odnose na proračun i poreze opasno jer otvara prostor manipulaciji. Ovaj prijedlog sadrži riječ “izravno”, što je korak u smijeru riješavanja problema koji smo iznjeli, ali još uvijek stoji komentar da je sa proračunom i porezima moguće povezati iznimno veliki broj pitanja, čak i kad se uvede kriterij “izravnog” odnosa.

Primjer monetizacije autocesta ovdje je još primjereniji nego u slučaju najviših vrednota ustavnog poretka, obzirom da se Vlada za monetizaciju autocesta odlučila upravo iz proračunskih razloga – da li će autoceste biti dane u koncesiju ili ne ima izravan utjecaj na proračun. Smatramo da svaka formulacija koja onemogućava referendum po ovom pitanju ne smije biti dio Ustava.

2.4 obaveze koje proizlaze iz međunarodnih sporazuma

U prethodnom GONGovom prijedlogu iznesen je prijedlog ograničenja pitanja koja se tiču ratifikacije međunarodnih sporazuma, što smo kritizirali kao štetno ograničenje. Novi prijedlog ograničava pitanja samo o obavezama proizašlih iz ugovora (ne i o ugovoru samom) je usklađen sa europskom pravnom praksom (nekoliko država ima ovo graničenje). Ovakva formulacija ima smisla kako bi se spriječila situacija da država potpiše međunarodni sporazum i zatim na referendumu jednostrano izmjeni obaveze iz tog sporazuma.

Isto tako smatramo da je nužno da narod ima mogućnost ukidanja štetnih međunarodnih sporazuma. Primjerice, ukoliko bi vlada sklopila neki štetni međunarodni sporazum, narodu mora ostati mogućnost da može ukinuti cijeli sporazum, ako već ne može ukinuti samo jednu obavezu. Smatramo da je nužno u ovaj stavak dodati neku kvalifikaciju koja bi jasno naglasila da se na referendumu može zatražiti ili a) dvostrano (uz pristanak druge strane) ukidanje neke obaveze koja proizlazi iz međunarodnog sporazuma ili b) ukidanje cijelog sporazuma (uz posljedice koje ukidanje nosi).

2.5 pitanja koja se tiču imenovanja u nadležnosti Sabora

Ne vidimo zašto je potrebno posebno ograničiti pitanja koja se tiču imenovanja u nadležnosti Sabora, jednako kao i kod pitanja kojima se ugrožava nacionalna sigurnost i obrana.

3. Provjera ustavnosti referendumskog pitanja

U potpunosti podupiremo ovaj prijedlog.

4. Kvorum za donošenje odluke na referendumu ili kvota izlaznosti

Za razliku od prethodnih GONGovih preporuka koje se ne dotiču pitanja izlaznih kvota, ovaj prijedlog predlaže uvođenje kvoruma za donošenje odluke, prema sljedećem sistemu:

Odluka na referendumu bi se donosila ukoliko je za nju glasala većina birača koji su pristupili referendumu uz uvjet da ta većina čini najmanje:

  • 50% +1 ukupnog broja birača za izmjene Ustava
  • 35% +1 ukupnog broja birača za izmjene organskih zakona
  • 25% +1 ukupnog broja birača za izmjene zakona, lokalni referendum i ostala pitanja.

glasalo za kvorum: 50% kvorum: 35% kvorum: 25%
potrebna izlaznost
50% 100,00% 70,00% 50,00%
60% 83,33% 58,33% 41,67%
67% 74,63% 52,24% 37,31%
70% 71,43% 50,00% 35,71%
80% 62,50% 43,75% 31,25%
90% 55,56% 38,89% 27,78%
100% 50,00% 35,00% 25,00%

Ovaj prijedlog držimo izrazito opasnim i štetnim. Smatramo da argumenti protiv korištenja kvote izlaznosti stoje te da prijedlog uvođenja kvoruma ima smisla, no smatramo da su predloženi kvorumi izrazito visoki.

U tablici s desne strane prikazujemo zašto je ovaj prijedlog previše restriktivan. Za svaki kvorum prikazujemo kolika je prema ovom prijedlogu potrebna izlaznost da bi referendum bio uspješan ukoliko je određeni postotak izašlih glasao “za”.

Primjerice, ukoliko je na referendum za promjenu Ustava izašlo 60% birača, i 80% ih je glasalo “za”, to neće biti dovoljno da izmjena Ustava bude prihvaćena. Također, uz izlaznost od 70% i 70% glasova “za”, izmjena Ustava također neće biti prihvaćena.

Bitno je uočiti da je ovaj prijedlog daleko restriktiviji od situacije prije ustavnih promjena iz 2010. Primjerice, prije ustavnih promjena iz 2010., referendum na koji je izašlo 55% birača i na kojem ih je 90% glasalo za bi bio uspješan referendum. Prema ovom prijedlogu takav referendum ne bi prošao, obzirom da 90% glasova “za” uz izlaznost od 55% znači kvorum od svega 49,5%. Ista stvar dogodila bi se referendumu na koji je izašlo 65% birača i 75% je glasalo “za” – to čini kvorum od 48,75% i takav referendum ne bi prošao unatoč tome što u zadnjih 10 godina nije bilo niti jednih izbora sa tolikom izlaznošću. Zbog gore navedenih izračuna apeliramo da se još jednom analizira ovako restriktivno postavljen prijedlog.

Ukoliko ovaj prijedlog bude prihvaćen, to će značiti efektivnu zabranu referenduma za promjenu Ustava, te ozbiljno narušavanje prava na ostale vrste referenduma.

4.1 Konsenzus

Smatramo da su predloženi postotci nerealno visoki, obzirom da 80% glasova “za” čini čvrst konsenzus, ali je za kvorum od 50% potrebna izlaznost od 62,5%, što je nerealno i onemogućava da se promjena Ustava ikad donese sa “svega” 80% glasova “za”.

izbori izlaznost
parlamentarni 2003 61.70%
predsjednički 2005 (1. krug) 50.57%
predsjednički 2005 (2. krug) 51.40%
parlamentarni 2007 59.50%
predsjednički 2009 (1. krug) 43.96%
predsjednički 2009 (2. krug) 50.13%
parlamentarni 2011 54.32%
europski 2013 20.84%
prosijek 49.05%

U Hrvatskom saboru većina od 2/3 zastupnika ima apsolutnu vlast – može donositi zakone i mijenjati Ustav bez konzultacija sa ostalim političkim strankama. Pretpostavimo li, stoga, da većina od 67% također pretpostavlja kvalitetan konsenzus, ispada da je za kvalitetan konsenzus potrebna izlaznost od 75% za promjenu Ustava, 53% za izmjenu organskog zakona i 37% za ostala pitanja, što su nerealno visoke izlaznosti.

Primjerice, referendum za ulazak Hrvatske u EU imao je 66,27% glasova “za” i izlaznost od 43,51%, što znači kvorum od 28,8%. Prema kriterijima ovog prijedloga, referendum za ulazak u EU ne samo da ne bi prošao prema kvorumu za promjenu Ustava, već ne bi prošao ni prema kvorumu za organske zakone, dok bi jedva (za 3,8% kvoruma) prošao prema kvorumu za ostala pitanja. Ukoliko Hrvatski sabor prihvati ovaj prijedlog sindikata i NGOova, bit će to krajnje licemjeran potez, obzirom da referendum zbog kojeg su mijenjali Ustav 2010. godine ne bi prošao prema ovdje predloženim kriterijima.

Iz gore navedenog proizlazi da prijedlog kvota koji su iznjeli sindikati i GONG podrazumijeva nerealno visok konsenzus kod donošenja odluka. Mišljenja smo da se od biračkog tijela u pluralističkom društvu ne može i ne smije očekivati konssenzus veći od 80% čak niti oko najbitnijih pitanja.

4.2 Izlaznost

Pogledamo li izlaznost na izborima u zadnjih 10 godina (osim referenduma), vidimo da je prosječna izlaznost malo manja od 50%. Pretpostavimo li da na referendum izađe 50%, proizlazi da je za uspjeh referenduma o promjeni ustava potrebno da apsolutno svi birači glasaju “za”.

Izbori sa do sada najmanjom izlaznošću bili su izbori za Europski parlament 2013. godine, sa izlaznošu od 21%. Referendum sa izlaznošću od 21% ne bi prošao niti prema najnižem predloženom kvorumu od 25%, čak ni da svi birači izašli na izbore glasaju “za”. Ukoliko Hrvatski sabor prihvati ovaj prijedlog sindikata i NGOova, bit će to krajnje licemjeran potez, obzirom da su europarlamentarci poslani u Bruxelles unatoč niskoj izlaznosti.

Na dosadašnja 2 referenduma održana u Republici Hrvatskoj izlaznost je bila u prosijeku 40% (referendum o EU – 43,51%; referendum o braku – 37,9%). Stoga recimo da je izlaznost od 40% realna (pomalo i optimistična – u oba slučaja predreferendumske kampanje bile su izrazito aktivne) izlaznost za referendum.

4.3 Prijedlozi

izlaznost: 40%
kvorum potrebnih glasova za
20% 50%
22% 55%
24% 60%
26% 65%
28% 70%
30% 75%
32% 80%
40% 100%

Promotrimo sada situaciju na referendumu na koji je izašlo 40% birača. Tablica sa desne strane ilustrira odnos između udjela glasova “za” i kvoruma pri izlaznosti od 40%.

Logički slijedi da pri izlaznosti od 40% nije moguće skupiti kvorum veći od 40%, stoga je svaki referendum koji zahtjeva kvorum od 40% ili veći unaprijed osuđen na propast.

Vjerujemo da se za referendum na kojem je 80% izašlih birača glasalo “za” definitivno može reći da je referendum sa jasnim konsenzusom. Iz tablice s desne strane proizlazi da bi uz pomalo optimističnu izlaznost od 40% i čvrst konsenzus od 80% glasova “za” kvorum bio 32%. Stoga smatramo da kvorum niti u kojem slučaju ne bi trebao biti veći od 32%. Svaki kvorum veći od 32% je naprosto nerealno visok.

Pogledajmo sada problem iz drugog kuta. Pretpostavimo da je na referendumu 3/4 izašlih birača glasalo “za”. Vjerujemo da se to može proglasiti kvalitetnim konsenzusom, obzirom da je to 10% iznad većine koja je potrebna da bi Sabor promijenio Ustav (2/3). Uz izlaznost od 40%, većina od 3/4 bi značila kvorum od 30% i smatramo da stoga kvorum niti u kojem slučaju ne bi trebao biti veći od 30%. Dapače, dosadašnja praksa nam pokazuje da je čak i kvorum od 30% previsoka, obzirom da niti jedan od dva referenduma koja smo imali nije prešao kvorum od 30%. Referendum o pristupanju Hrvatske EU imao je kvorum od 28,8%, a referendum o braku 24,96%. Dakle, ukoliko referendum o ulasku RH u EU želimo držati legitimnim, kvorum za promjenu Ustava nikako ne može biti veći od 25%. S time da pri kvorumu od 25% referendum o braku ne bi prošao.

Uzmemo li, pak, izlaznost od 27% (što je više od izlaznosti na izbore za Europski parlament), tada većina od 3/4 znači kvorum od 20% i smatramo da je to kvorum prihvatljiv za ostala pitanja.

glasalo za: 75
kvorum potrebna izlaznost
15% 20,00%
20% 26,67%
25% 33,33%
30% 40,00%
35% 46,67%
40% 53,33%
45% 60,00%
50% 66,67%

Stoga, u zaključku, predlažemo sljedeću formulaciju:

Odluka na referendumu bi se donosila ukoliko je za nju glasala većina birača koji su pristupili referendumu uz uvjet da ta većina čini najmanje:

  • 25% +1 ukupnog broja birača za izmjene Ustava i organskih zakona
  • 20% +1 ukupnog broja birača za izmjene zakona, lokalni referendum i ostala pitanja.

I ovi kvorumi koje predlažemo prilično su strogi: prema ovim kvorumima referendum o braku ne bi prošao. Stoga, za kraj, smatramo potrebnim još jednom naglasiti: ukoliko kvote koje su predložili sindikati i udruge budu prihvaćene, to će značiti efektivnu zabranu referenduma za promjenu Ustava, te ozbiljno narušavanje prava na ostale vrste referenduma.

5. Trajanje odluke donesene na referendumu

Prethodni GONGov prijedlog sadržavao je preporuku da se odluka donesena na referendumu može promijeniti samo na referendumu ili najranije po isteku dvije godine od dana održavanja referenduma. Tada smo kritizirali drugi dio ovog prijedloga (po isteku dvije godine) i predložili da se barem produži na 2 godine nakon sljedećih parlamentarnih izbora.

U novom prijedlogu ova mogućnost je izbačena i predlaže se da se odluka donesena na referendumu može izmijeniti samo novom referendumskom odlukom, bez mogućnosti izmjene mimo referenduma. Smatramo da je ovo najbolje riješenje i u potpunosti podržavamo ovu preporuku.

OSTALA PODRUČJA KOJA JE POTREBNO UREDITI ZAKONOM

U potpunosti podupiremo prijedloge iznesene u ovom poglavlju.

Zaključak

Mada ovaj prijedlog ustavnih promjena donosi neke pozitivne pomake, prijedlog o uvođenju nerealno visokih kvoruma smatramo potpuno neprihvatljivim. Štoviše, mišljenja smo da bi prihvaćanje prijedloga u ovom obliku bilo pogubno po institut referenduma u Republici Hrvatskoj.