Razvoj pravnog okvira za referendum

Republika Hrvatska prvih 10 godina svojeg postojanja nije imala instituciju građanske inicijative za raspisivanje referenduma. Stavak 3. članka 87. Ustava unesen je tek promjenom Ustava od 9. studenog 2000. godine. Osim toga, čak kad bi i Sabor ili Predsjednik i Premijer zajedno raspisali referendum, za valjanost tog referenduma je bilo potrebno da na njega izađe preko 50% birača da bi isti bio valjan, što je u praksi teško izvedivo (izlaznost na parlamentarnim izborima 2011. godine bila je 56%, a na referendumu za pristupanje EU 2012. godine izlaznost je bila 44%). Razlog za postojanje ovih kočnica navodno je isti kao i razlog postojanja stavka 2. članka 135. koji zabranjuje  obnavljanje jugoslavenskog državnog zajedništva: Franjo Tuđman se navodno poprilično bojao da bi hrvatski narod mogao opet zabrazditi i poželjeti državnu zajednicu sa Srbima, pa je u božićni Ustav ugradio ove osigurače kako bi to spriječio.

Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku: Zakon o referendumu) donesen je 1996. godine. Zakon, u skladu sa tadašnjim Ustavom, nije omogućavao da birači sami zatraže raspisivanje referenduma.

Mogućnost da birači sami zatraže referendum unesena je u Ustav promjenama od  9. studenog 2000. godine. Razlog zašto se koalicijska vlast Ivice Račana odlučila na uvođenje stavka koji omogućava raspisivanje referenduma ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj je, navodno, bio kompromis sa Hrvatskom strankom prava koja je podršku promjeni Ustava uvjetovala dodavanjem ove mogućnosti u Ustav1.

Zakon o referendumu je 2001. usklađen sa novim Ustavom. Zakon pobliže definira proceduru prikupljanja potpisa birača za raspisivanje referenduma. Ujedno je u Zakon unesena i odredba da pravo glasa na referendumu imaju samo “državljani koji imaju prebivalište i prebivaju u Republici Hrvatskoj najmanje godinu dana bez prekida do dana održavanja referenduma”, čime se, efektivno, dijaspori ukida pravo glasa na referendumu.

Ustavni sud u travnju 2006. na vastitu inicijativu ukida članak 8.h novog Zakona o referendumu koji propisuje da Ustavni sud utvrđuje da li je referendumsko pitanje u skladu sa zakonom, obzirom da Ustav jasno propisuje o kojim pitanjima se može raspisati referendum.

U lipnju 2007. godine Ustavni sud se opet na vlastitu inicijativu razmatra izmjene Zakona o referendumu iz 2001. godine i ukida dio zakona koji dijaspori onemogućava sudjelovanje na referendumu. Ustavni sud odlučuje da pravno na sudjelovanje na referendumu imaju svi državljani RH, neovisno o mjestu prebivališta. Time se znatno podiže broj birača koji imaju pravo glasa na referendumu i samim time kvorum potreban za uspjeh referenduma.

U ožujku 2009. donesene su izmjene i dopune Zakona o referendumu, ali te izmjene i dopune su više tehničke i ne donose nikakve bitne promjene u sam zakon.

Kako se bližilo pristupanje Republike Hrvatske Europskoj uniji postojalo je sve jasnije da Ustav u trenutnom obliku efektivno onemogućava ulazak RH u EU obzirom da je prema prema stavku 4. već spomenutog članka 135. za udruživanje RH u saveze s drugim državama potrebno raspisati referendum, a kao što smo već rekli, uspješan referendum do tada je u praksi bio teško izvediv. Stoga je Sabor (u kojem je HDZ tada imao većinu) pristupio izmjeni Ustava i 16.6.2010. i izbacio odredbu prema kojoj je za valjanost referenduma potrebna izlaznost veća od 50%. To se pokazalo kao pametan potez jer je na referendum o pristupanju Hrvatske EU izašlo manje od 50% birača.

Za vrijeme pripremanja ustavnih 2010. promjena bilo je govora i o smanjenju broja potpisa za raspisivanje referenduma. SDP na čelu sa Zoravnom Milanovićem je uvjetovao podršku SDP-a ustavnim promjenama smanjivanjem potrebnog broja potpisa sa 10% na 5%, a HDZ je taj prijedlog inicijalno prihvatio2. No, ta promjena na kraju nije uvedena u konačni prijedlog promjena Ustava i SDP je prihvatio promjene Ustava bez smanjivanja broja potpisa.

Zakon kojim se mijenja Ustav odredio je i rok za usklađivanje Zakona o referendumu sa Ustavom od 6 mjeseci. Tik pred istekom tog roka vlada Jadranke Kosor donijela je prijedlog izmjena tog zakona i uputila ga u Sabor po hitnom postupku. No, u rijetkom slučaju neslaganja između Vlade i saborske većine, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav (na čelu sa Vladimirom Šeksom) usprotivio se tome da se ovaj zakon donosi po hitnom postupku obzirom da za to nisu postojale zakonske pretpostavke i zakon je upućen u redovnu saborsku proceduru sa dva čitanja. Na ovaj prijedlog zakona u javnoj raspravi došle su mnoge kritike, zakon nikad nije izašao pred Sabor na glasanje, stoga nikad nije usklađen s Ustavom i trenutna verzija zakona je i dalje neustavna.

Činjenica da je Zakon o referendumu neustavan upotrebljena je u siječnju 2012. za osporavanje referenduma za pristupanje Hrvatske EU pred Ustavnim sudom. Naime, referendum je proveden u skladu sa Ustavom, ali ne i u skladu sa Zakonom o referendumu jer taj zakon propisuje da je za valjanost referenduma potrebna izlaznost veća od 50% (u skladu sa verzijom Ustava prije promjena iz 2010. godine). Ustavni sud tom je prilikom naglasio da se Ustav RH primjenjuje neposredno i donio je odluku da je referendum za pristupanje RH EU iz tog razloga suglasan sa Ustavom.

Nakon parlamentarnih izbora 2011. godine na vlast dolazi SDP i ministar uprave Arsen Bauk u nekoliko navrata najavljuje donošenje novog Zakona o referendumu. Ministar također u nekoliko navrata najavljuje izmjene Ustava kojima bi se onemogućilo raspisivanje referenduma o pitanjima ljudskih prava i poreza.

U studenom 2012. Hrvatski laburisti – Stranka rada predlažu promjenu Ustava identičnu onoj koju je svega dvije godine ranije (za vrijeme ustavnih promjena iz 2010.) zagovarao SDP: predlažu smanjenje broja potpisa na 5%. Ovaj puta situacija je potpuno obrnuta: inicijativu podržava oporbeni HDZ (koji je istu inicijativu pred godinu dana odbacio), a SDP (koji je sada na vlasti) oštro odbacuje inicijativu zbog mogućnosti “stalne opstrukcije vlasti”3.

Zadnja revizija ovog teksta pisana je u lipnju 2013. godine.


  1. Davor Gjenero: “Hrvatski zakon o referendumu je katastrofalan” 

  2. Index.hr: “Za referendum će ubuduće biti potrebni potpisi samo pet posto birača” 

  3. Večernji.hr: “SDP 2010. tražio manji broj potpisa za referendum, danas to odbija”